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                中國農業生態補償制度的演進及實踐

                來源:商業經濟 作者:王經政,秦小麗
                發布于:2020-12-24 共6098字

                  摘    要: 在追索我國農業生態補償制度建立健全歷程的基礎上,對近年來開展的主要農業生態補償項目如退耕還林、保護性耕作、測土配方施肥、有機肥利用和畜禽規模養殖排泄物管理、“三品一標”生態認證等進行了分析?傮w來看,我國農業生態補償制度化建設取得了一定成效,但由于起步較晚,相關法規政策尚不健全,實踐中“開源型”的補償風格也存在不少問題。未來應結合我國國情,借鑒國外成功經驗,進一步優化農業生態補償制度,有效提高補償政策的執行效果,不斷推進農業可持續發展。

                  關鍵詞: 農業生態補償; 制度; 實踐;

                  Abstract: On the basis of tracing the establishment and improvement of China's agricultural ecological compensation system, the study analyzes the main agricultural ecological compensation projects carried out in recent years, such as returning farmland to forest, conservation tillage, soil testing and formulated fertilization, utilization of organic fertilizer and waste management of large-scale livestock and poultry breeding, and ecological certification of "three products and one standard". On the whole, the institutionalization of agricultural ecological compensation in China has achieved some results, but due to the late start, relevant laws and policies are imperfect, and there are many problems in the "open source" compensation style in practice. In the future, the government should combine China's national conditions, learn from the successful experience of other countries, further optimize the agricultural ecological compensation system, effectively improve the implementation effect of compensation policies, and constantly promote the sustainable development of agriculture.

                  Keyword: agricultural ecological compensation; system; practice;

                  一、我國農業生態補償制度的演進

                  (一)農業生態補償相關制度的初步設計

                  從1999年起,我國開始啟動退耕還林、退耕還草項目,與其相匹配的《退耕還林條例》也在3年后出臺,該條例確立了退耕還林生態補償的3種方式,并對退耕還林的補償主客體、以及補償監督制度等做出相應規定。同年,我國《清潔生產促進法》出臺,其要求開展農業清潔生產,注重農業生態環境保護,這標志著我國生態農業法制建設的開始。隨后,《全面推進“無公害食品行動計劃”的實施意見》由公開發布,以此為起點,我國開始積極部署綠色食品、有機食品和無公害食品(即“三品”)的認證工作。2003年,有關保護性耕作技術的實施要點、實施規范先后由農業部發布,其目的是強化對農業生態環境的保護。2004年12月,中央1號文件明確提出,要積極推廣測土配方施肥技術,加大推進有機肥綜合利用項目,不斷增加農業生產土壤的有機質。
                 

                中國農業生態補償制度的演進及實踐
                 

                  (二)健全農業生態補償制度思想逐步發展

                  我國農業生態補償制度初次在官方文件中被提及是在2006年,湖北省在其發布的農業生態環境保護條例中,對農業生態補償機制的建立情況做了明確要求。2007年,《關于開展生態補償試點工作的指導意見》由國家環?偩终桨l布,這標志著我國的生態補償制度建設邁出了重要的一步。2008年,健全農業生態補償制度的指導思想在相關推進農業發展改革的決定中得以明確,農業可持續發展的內容中融入了農業生態補償的內容;與此同時,《循環經濟促進法》、《關于有機肥產品免征增值稅的通知》也在2008年相繼出臺或發布,發展農業循環經濟開始受到重視。2009年,《關于劃定基本農田實行永久保護的通知》強調要實現基本農田數量與質量并重,生產功能與生態功能并重;而在2009-2015年的保護性耕作工程建設規劃中,保護性耕作項目已然被提升到了國家級的工程地位。

                  (三)有機農業發展的規范化認證不斷完善

                  2010年,有關農藥使用、化肥使用的環境安全技術指導規則先后發布,其對農業生產中種植環節合理用藥、合理施肥等做出了細化性的規定。在隨后的兩年,有關全國實施土壤有機肥提升的補助政策、以及不同類型有機肥利用的補貼標準也先后明確。針對測土配方施肥補貼項目,我國在2013年發布了相關的實施指導意見;與此同時,促進全國農企合作推廣配方肥的實施方案也跟著出臺,目的是繼續深化農企合作,以加快配方肥在全國范圍內的推廣應用。2014年,《畜禽規模養殖污染防治條例》開始正式實行,這是我國出臺的第一步有關農業生態保護性質的法規,其特別強調地方財政資金扶持、稅收優惠等調節手段等對畜禽規模養殖污染防治作用的發揮。同一年,我國又先后發布了有機產品認證的管理辦法、以及新版的實施規則等,從而使得國內關于有機農業發展的認證規則得以進一步規范。

                  (四)綠色生態農業生態治理補貼制度逐漸形成

                  2015年,《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》由八部聯合發出,退耕還林的具體標準得以明確,這種有意義的探索成為國內生態補償制度法制化進程中的有益嘗試。同年,我國農業部公布了《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》,其對與農業面源污染相關的補償主體、補償資金來源等做了進一步的擴充說明,與以前的相關制度相比較,這在農業生態補償的界限、補償機制的設計與運用方面有了較大的進步。2016年我國《關于健全生態保護補償機制的意見》頒布,其提出要完善耕地保護補償制度,盡快建立以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度。2016年6月,《耕地質量調查監測與評價辦法》由農業部對外公布;其為了進一步加強和規范耕地質量保護,提高該項目專項資金的使用效益,于是在2018年初發布出臺了《耕地質量保護專項資金管理辦法》。2020年5月,《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》出臺,目的主要是推動沿黃九省(區)探索建立黃河全流域橫向生態補償標準核算體系。

                  二、我國農業生態補償的重要實踐

                  (一)退耕還林工程實施現狀

                  為遏止水土流失、土地沙漠化,我國于1999年開始在川、陜、甘進行退耕還林試點,3年后退耕還林工作全面啟動。該工程主要針對西北大面積土地沙化、或水土嚴重流失的地區,涉農人數在1.5億左右。此項農業生態補償工程的推行增強了當地農民生產的積極性,其在獲得政府補貼的同時,可以在農技部門的指導下推廣綠色農業生產,這使得其生態環保意識在潛移默化中得以提升,其區域內的農業生態環境也明顯得到改善。2014年,國家啟動了新一輪退耕還林還草工程;2015年年底,《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》發布,其強調從2016年起,扶持政策將對扶貧開發任務重、貧困人口較多的省份給予重點傾斜,并對退耕還林還草范圍的決策進行了適度放權,允許各有關省份研究擬定其區域內擴大退耕還林還草的范圍;新一輪退耕還草補助標準統一定為1000元/畝,該專項補助資金分別在項目實施的第一年和第三年發放,兩次補貼的金額分別是600元、400元。

                  (二)保護性耕作技術推廣現狀

                  截至2013年,中央財政在該技術的推廣和實施中累計投入約3.5億元,推動保護性耕作面積占比提升了近6個百分點,糧食產投比也是一路飆升,農業生產經濟效益明顯提高,保護性耕作技術得以在全國更多地區推廣。保護性耕作的專項補償經費?顚S,主要用于作業補助、技術指導、培訓宣傳,這三項的發放比例標準為3:3:4。在中央財政專項資金的支持下,2016年我國的耕地質量建設試點工作開始啟動。一方面,推廣應用秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等保護性耕作技術,并主要圍繞以下三個方面實施:一是重點針對南方的土壤酸化與北方的土壤鹽漬化開展退化耕地綜合治理;二是重點針對土壤重金屬污染修復與白色污染進行耕地阻控修復;三是通過秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等不斷保護提升土壤的肥力。另一方面,中央財政還拿出5億元的專項資金,在東北三省繼續開展黑土地保護利用試點,通過新技術推廣與工作機制創新,強化對黑土退化的遏制力度。

                  (三)秸稈綜合利用試點實施現狀

                  秸稈綜合利用項目試點成效比較顯著,至2015年末,我國的秸稈綜合利用率已達到80%以上,其中占重頭戲的秸稈農用比重也已超過了65%。2016年,財政部、農業部選擇了包括東北三省在內的共計10個秸稈量大同時焚燒問題嚴重的省份,圍繞加快環京津冀生態一體化屏障的構建工作,在重點區域內開展秸稈綜合利用的試點。2017年7月,財政部、農業部組織評價組采取多種核查、考核方式,對這10個試點省份的農作物秸稈綜合利用試點2016年中央財政補助資金進行績效評價,發現試點工作調動了相關利益主體秸稈綜合利用的主動性與積極性,秸稈露天焚燒的點火率較2015年降低了30%還要多,各試點省份農戶因為秸稈綜合利用所帶來的節本增收率基本上都達到了5%以上,秸稈綜合利用的相關主體包括農戶、合作社、企業等對秸稈綜合利用政策的滿意度都在90%以上,各試點省份的秸稈綜合利用成效有了較大的改觀。

                  (四)測土配方施肥與有機肥利用實施現狀

                  隨著測土配方施肥的推進與化肥使用量零增長行動的開啟,國內很多省份結合自身實情,紛紛制訂農業生產的減肥增效目標。就測土配方施肥而言,自2005年實施起到2013年年末,我國財政補償為此累計支付金額已高達71億元,有1.9億左右的農戶接受過種植技術的免費培訓與指導,這在提高糧食產量的同時,也使全國的經濟作物種植面積迅猛增加。受財政緊張與技術推廣成本降低的影響,政府的測土配方施肥資金補償呈現逐年下降或增速緩慢的趨勢。盡管如此,中央財政還是在2016年安排了7億元的專項資金,進一步推動測土配方施肥技術的推廣。政府財政主要采用雙向補貼即對農戶進行價格補貼、對有機肥提供者進行運輸成本補償的方式,激勵農戶提高有機肥使用率,并借此加大對畜禽規模養殖排泄物的管理強度。同時,我國選擇一批重點縣市,圍繞玉米等用肥量大的重要作物開展化肥減用試點,并依托新型經營主體和專業化的農化服務組織,借助政府購買服務的方式,以推動化肥使用上的減量增效。試點主要實施;并通過集中連片的方式推動整體化肥減施,不斷優化肥料的使用結構、著力提升農產物施肥的科學化水平。

                  (五)低毒生物農藥推廣與“三品一標”生態認證現狀

                  為了實現農藥使用量零增長的目標,從2016年起,我國開始探索農藥施用的綠色防控。首先,結合農作物重大病蟲害統防統治的補助項目,開展農藥使用過程中的綠色防控,不斷加大農作物病蟲的綜合防治力度,強化農藥特別是高毒性農藥的減量使用,做好農藥毒性的危害控制。其次,加大農產物病蟲害綠色防控技術的推廣力度,建立起一批農產物病蟲害防治示范區,在保護并利用蜜蜂授粉的基礎上,推廣應用綠色防控技術,以期實現農藥施用減量與農產品產量增加、品質提升的多重目標。最后,我國從2011年起開始選擇一些園藝作物生產大縣,開展低毒生物農藥使用示范補貼試點,各區域結合具體情況推廣使用低毒生物農藥,在實踐中逐步形成了一些可復制可推廣的經驗。與此同時,我國也有類似有機農產品認定的生態認證政策,并提出對“三品一標”制定相對應的認證程序與認定標準,但受價格因素、扶持力度影響,有關生態農產品的認定機制還沒有全面推廣開來。

                  三、我國農業生態補償的總結與展望

                  (一)我國農業生態補償的總結

                  針對農業發展“資源環境壓力大”的狀況,我國先后出臺了不少政策與措施,但收效并不是很明顯。20世紀90年代,我國借鑒國外作法,引入了農業生態補償機制,并通過補償項目試點的方式在國內逐步推行農業生態補償,以此來遏制農業生態環境的不斷惡化。退耕還林、退耕還草項目作為啟動較早的農業生態補償項目,其行政主管部門比較單一易于協調,在中央財政支持下,其補償穩步有序推進,在制度化建設方面積累了不少有益的經驗。但我國農業生態補償起步較晚,相關法律政策不是很健全,大多數農業生態補償項目的實踐也不是太成熟,這不利于農業生態補償資金來源的拓展、補償機制的建立健全、補償制度的法制化建設以及補償政策的優化與有效執行。

                  總體來看,無論是退耕還林、退耕還草,還是保護性耕作技術推廣、秸稈綜合利用、測土配方施肥與有機肥利用、低毒生物農藥推廣與“三品一標”生態認證等項目,我國現階段也都是以國家財政直接補償作為主導方式,還沒有實現補償主體和補償方式的多樣性,補償的市場化程度也比較低。為了激發全社會參與生態環境保護的積極性,我國于2018年年底出臺了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》,在該計劃影響下,如何利用制度與政策的調控作用,通過政府補償引導并推動農業生態補償機制的市場化運作成了一個亟待解決的問題,其處理的好壞與否會對農業生態文明建設產生重要影響。

                  (二)我國農業生態補償的展望

                  我國現階段的農業生態補償主要采取的是“開源型”的補償風格,這種以項目管理為依托的農業生態補償,同重點生態功能區實施的補償政策仍存在明顯差距。由于農業生態補償涉及部門較多,協調工作難度系數較高,目前尚未形成較為成熟的農業生態補償制度與補償機制。在近幾年提出的縱橫交錯轉移支付措施的實施中,農業生態補償的受體也不是很明晰,這對農業生態補償的效率與效果也產生了一定的不利影響。由于農業生態補償“頂層設計”缺位,其在制度設計、補償政策制訂及實施過程中不可避免地會出現這樣那樣的問題。此外,農業生態補償實踐還要做好其與其他生態補償的配合與協調工作,這也需要權威的法律法規與強有力的政策體系為其提供保障與支撐。為此,建議引進“他山之石”,通過借鑒國外好的經驗與做法,結合國情不斷優化農業生態補償制度,有效提高農業生態補償政策的執行效果,有效提升農業清潔生產水平,不斷促進農業的可持續性發展。

                  與我國農業生態補償的制度演進與實踐發展相對應,國內學者對農業生態補償的研究經歷了從補償的依據與必要性、到補償機制、再到補償標準等的幾波熱潮;從主要研究領域看,則表現為從一開始聚焦于森林、濕地等某一個或某幾個研究方向,隨后逐漸向耕地、水域、森林、草原、濕地等大農業自然資源拓展的百花齊放的多元化格局。隨著社會公眾對農業生態環境訴求的不斷提高,有關農業生態補償受償意愿、效益評價、補償法律政策優化、補償機制健全等研究仍將擁有較大的探索空間。值得一提的是,近幾年有關新型農業生態補償問題的研究開始成為熱點。但我國這方面的研究尚處于初級階段,未來研究中,循環農業、綠色農業生態補償內涵的界定有待突破;農業生態補償機制的研究領域要繼續向各大細分領域拓展,新型農業生態補償政策的法制化進程有待加快;同時,補償標準作為農業生態補償的關鍵問題,其在未來新型農業生態補償的測算方法亟待改進,以便更好地適應地區發展特色、滿足特定人群的支付意愿。此外,跨區域的農業生態補償問題即區際農業生態補償問題也剛剛起步,現有研究不多,其也是未來農業生態補償研究的一個重要方向。

                  參考文獻

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                作者單位:宿遷學院商學院
                原文出處:王經政,秦小麗.我國農業生態補償的發展與展望[J].商業經濟,2020(12):96-98.
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